2013年，国务院明确提出大部制改革，但核心却要组建食药监总局，而各地却开启了的“三合一”模式，即工商、质监、药监交由一个部门管辖。不过，随着大部制改革的遇冷，食药监体制改革也未能顺利推行。如今，食药监体制改革风声再起，按汪洋副总理的说法，7月上旬要完成调研，争取拿出办法。究竟是“三合一”还是独立设立食药监监管机构，届时或可见分晓。

国家食药总局毕总局长最近很忙，上半年全国人大委员会组织的《食品安全法》执法检查刚结束，便马不停蹄地赴各地调研食药监管体制改革问题。

7月6日，国家食药总局官网上刊发一则标题为《毕井泉在河北调研时强调不忘初心 继续前进 加快完善统一权威的食品药品监管体制》新闻。新闻中，毕总局长强调，完善统一权威的食品药品监管机构，是党中央、国务院的重大决策部署，是落实“四个最严”要求的重要制度和组织保障，也是加强食品药品监管工作的重要标志。各地情况千差万别，要鼓励地方结合实际大胆探索。但任何形式的探索，都必须坚持党的十八届三中全会决定和国务院关于地方食品药品监管体制改革的要求不动摇，不忘加强食品药品监管工作的改革初衷。要落实整合职能、组建机构、划转充实人员编制、设立派出机构的规定，保证基层有责任、有岗位、有人员、有手段履行好日常检查和产品抽检职责。

毕局长的话可以追溯到中央的两个文件：一个是党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对食药安全的要求“完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度，保障食品药品安全。”另一个是国务院于2013年3月10日下发《国务院机构改革和职能转变方案》以及随后下发的国发[2013]18号文件《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》。在这两份文件里，明确提出“国家组建建国家食品药品监督管理总局，对食品药品实行统一监督管理”，同时要求地方“在整合原食品药品监管、工商、质监部门现有食品药品监管力量基础上，建立食品药品监管执法机构”。诚如斯言，那么毕总局长的态度昭然若揭，那便是要否定“三合一”，单独设立食药监监管机构。

毕总局长的态度虽然很明确，但最终是否能为中央所采纳呢？这就涉及此番改革所牵涉的国家食药总局、工商总局和质监总局三家的博弈以及对中央的意图了。

此外，张德江委员长曾亲自带队进行了贯彻实施《食品安全法》执法大检查，向常委会提交报告指出：部分市县将新组建的食品药品监管部门与工商、质监、物价等部门合并为“多合一”的市场监管局…….有些地方弱化了食品安全监管职能……上级多头部署，下级疲于应付，存在不协调等情况。同时，监管机构名称标识不统一、执法依据不统一、执法程序不统一、法律文书不统一等问题影响了法律实施效果。随后，人大常委会还就食品安全问题专题质询了国务院。

此后，党中央机关报《人民日报》在7月6日评论版刊文指出，有的省市提出工商、质监、食药监“三合一”的改革方案，但相关部门希望保留基层的“腿”和阵地。这些言论和举措某种程度上也释放着决策层的信号。很显然，高层对目前的“三合一”、“多合一”的现状是不满意的。

那么，对于目前基层食药监“三合一”模式，三家总局的态度如何呢？坊间的看法是国家食药总局携国务院食药体制改革顶层设计文件之威，要求各地保持食药监管体制的独立性和系统性；国家质检总局纠结于机构中是否有“质量”二字；工商总局坚定支持，不仅没有要求市场监管局加挂工商局的牌子，也没有要求市场监管局的名称必须有“工商”字样，反倒是把自己辖下的“中国工商行政管理学会”更名为“中国市场监督管理学会”。

三家总局会有如此态度源于三家总局的历史沿革和发展状态。在三家总局中，工商、质监历史最久，改革开放后就有相应的机构设置。在地方政府机构改革中，各地成立质量技术监督局，实行省级以下垂直管理。工商部门一直活跃在经济发展最前沿，是三个部门中公务员最多、机构最全、办公设备最完整、制服和执法程序、执法文书最统一的部门。而目前的国家食药总局其前身是1998在国家医药行政部门和药政部门的基础上组建国务院直属机构国家药品监督管理局。2003年，在原有基础上组建国家食品药品监督管理局，除原职能处，并负责食品、保健品、化妆品的管理。2008年，根据《国务院机构改革方案》，由卫生部管理。2013年，根据国发[2013]18号文件组建成为现有的国家食药总局，是目前三局中人数最少的。

从历史格局来看，质监和工商都是大局，一直以来都是国务院的直属机构，因为食品安全问题越走越近。食药总局是新设机构，半路出家，脱胎原来的卫生部，职能、机构和人员都很不完备。在2007年，国家食品药品监督管理局首任局长郑筱萸因严重渎职被判处死刑。虽然在食品安全问题上，三局谁都没有资格说自己专业，在以前分段式管理的时候，生产环节是质监、流通环节是工商、消费环节是卫生。在统一性方面，质监和工商却显然更有优势，尤以工商为甚，质监对市场并不熟悉，工商长期活跃在市场前沿，而且拥有遍布乡镇街道的“腿”和阵地，力量更强大。

而食药总局就不一样了，如果“三合一”，那么按照统一权威的要求，最终食药总局将会落得合并的结局。就算总局保留着，底下基层也会被原先工商、质把持，政令难以畅通，加上现在属地管理体制，食药总局的声音就会被越来越弱化，而如果独立设立，效果会绝然相反，所以，毕总局长的态度不难理解。

毕总局长一番苦心，有理有据、合情合理，大有为高层所采纳并加以推行之势，但是事情没那么简单，要是一切都有如当初，为何还有今天的局面呢？食药监改革的走向究竟如何，我们将拭目以待。

此前，清华大学公共管理学院叶岚博士的一项研究指出：“综观各国，市场监管体系可以统一，但食品药品监管一直是典型的专项职能，很少被合并和切割。如美国，有专门的食品药品监管局（FDA），也有监管一般市场秩序的联邦贸易委员会（FTC）。而英国则专设药品和健康产品管理局（MHRA）；日本则由厚生劳动省监管除农产品之外的食品安全。”

关注食药改革的国家行政学院副教授胡颖廉说：“市场监管的对象是各类市场主体的交易行为，目的是维护市场秩序；食药监管的对象是特定产品的质量安全，属于公共安全范畴，两者的定位截然不同。”

不过，南开大学法学院教授宋华琳认为，也不能简单以食药监局单独设立与否作为衡量监管成效的标志。统一市场监管有利于不同领域市场监管的相互学习，如果运行得好，可以充实基层监管力量，增加食品药品监管资源特别是基层监管资源，推动社会治理创新，发挥市场在资源配置中的决定性作用，减少监管协调成本。

其实，不管是现在提出的食药局单独分设，还是当初“三合一”在多地的推行，恐怕抛开面上的顶层依据之外，谁都没有资格说自己动机比其他人更高尚。改革的实质就是利益的再调整和再分配，它不仅需要科学的顶层设计，更需要一竿子插到底抓落实的决心和韧劲，需要各级官员居于公心的责任和担当。改革不需要扯食品安全究竟是“公共安全”还是“市场监管”这样的专业，也不需要挟红头文件渲染情怀和初衷，改革需要的实实在在的谋事干事，对于广大基层干部和老百姓来说，怎么样在现有条件下把食品安全管好恐怕才是最要紧的，从这个意义上说，不折腾才是真初衷，食品安全才是真初衷。

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